彼岸雜誌 發行日期:2008/07/08 刊號:200807
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話說美國總統的戰爭權

2002年10月11日,美國國國會眾參兩院不顧國際社會強烈反對,先後通過了授權美國總統布希對伊拉克發動軍事打擊的決議。這樣,美國國會經過不到3天的辯論,就授權布希以「必要且合適的方式保衛美國的國家安全免受伊拉克的持續威脅,執行聯合國安理會所有相關決議」。所謂「必要且合適的方式」其實也就是授予了美國總統布希對伊拉克發動戰爭的權力。而在美國的國內政治中,戰爭權問題一直是美國國會與總統間長期爭論不休的主要問題之一。

  美國憲法第1條第2款規定:「總統是合眾國陸海軍總司令」,總統有權委任軍官、統率和指揮武裝力量。但憲法第1條第8款同時又規定:「國會具有下列權力:籌畫合眾國國防、宣戰、建立陸軍並提供給養、裝備海軍並維持補給、制定統轄陸、海軍的條例。」將戰爭權分配給總統和國會,美國憲法的這種結構性安排體現了美國制憲者所尊崇的權力制衡原則,但由於美國憲法在戰爭權問題上語焉不詳,為美國總統與國會之間的長期爭吵埋下了伏筆。

  從當初憲法制定者們的意圖來看,限制總統的戰爭權應該是憲法關於戰爭權歸屬安排的主要精神。在闡明新制定的憲法時,聯邦政府的檔對總統的戰爭決策權作了限定性的解釋,其大意就是總統擁有的制定戰爭決策的權力之不過是在國會事實旨在抵禦外來突然侵略的戰爭而已。憲法制定者的本意是使總統成為「最高的陸軍將領和最高的海軍將領」。「處於『最高位置』的陸軍將領和海軍將領不決定動用部隊的實際目的;他們指揮部隊是在執行別人所制定的政策。」美國憲法之父麥迪森認為:「行政部門是最熱心於戰爭而且最易於發動戰爭的權力部門。故此,經過仔細考慮,《憲法》將戰爭問題賦予立法部門解決。」在憲法頒布兩年後的 1789年,在致傑弗遜的一封信中,麥迪森難掩欣慰之情地說:「我們已成功地找到了一條限制戰爭的途徑,即通過把進行戰爭的權力從行政部門轉到立法部門,從花費者手中轉到付帳者手中」。美國制憲者的這種限制總統權的思想緣起於對當時歐洲大陸諸國君主權力過大因而戰爭頻仍的反思。這種限制以不損害總統的應急能力為前提,基於此,憲法草案特意將賦予國會的「發動」戰爭的權力被改為「宣佈」戰爭的權力。但是,這個前提又對國會的權力構成了反制衡,也成了以後總統戰爭權逐步擴張的淵藪。

    

  美國建國後不久即走上了對外擴張的道路,也逐步由一個偏居北美大陸一隅不起眼的小邦發展成為世界首屈一指的超級大國,伴隨這一過程的是對外一次次的征戰殺伐,以及由此帶來的總統戰爭權的膨脹。

  1846年,自命為擴張主義者的美國第十一任總統詹姆斯?波爾克以保護德克薩斯的邊界要求為借口,發動美墨戰爭並搶佔德克薩斯,在造成既成事實後才由國會通過了宣戰法案。儘管波爾克總統曾在就職演說中信誓旦旦的宣稱「我最關心的是以憲法的真正精神來管理政府,決不擅用憲法條文中沒有特別認可或明確表示的權力」。但毫無疑問,他所發起的美墨戰爭在美國歷史上開了這樣一個先例:總統挑起戰爭而國會予以承認。在一個憲法異常簡約而重視習慣和先例的國家裡,這樣的事件對後來者巨大的參照作用不言而喻。

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