調查發現制度缺失致幹部挂職問題叢生

    挂職現象調查

　　-尹冬華

　　挂職的現實運作並不盡如人意，而是存在諸多問題。在某種程度上說，挂職現象是認識中國現實政治運作的一個絕好切入點。

　　儘管沒有進入研究者的視野，幹部挂職卻在中國走過了20多個春秋，並成為中國政治生活中從中央z鴞a方的一項重要的慣例性政治現象，甚至可以當作一項制度而加以看待。作為幹部人事制度的重要內容之一，挂職對於幹部的培養和鍛煉，對於中國現實政治的運行，無疑具有深刻影響。

　　如果挂職制度設計完美，運行良好的話，無論是對整個公務員隊伍素質的提高，還是對於實現國家的善治和民眾的福祉，都具有積極的意義。事實上，挂職的現實運作並不盡如人意，而是存在著諸多問題。在某種程度上可以說，挂職現象是認識中國現實政治運作的一個絕好切入點。

　　為了了解挂職在不同地區的運行狀況，作者先後在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4個地區，進行了實地調研和現場觀察。在這4個點的調研中，作者不單搜集了大量的地方相關文件，還對54名地方幹部進行了訪談，包括1場焦點小組討論。

　　不同地方挂職現象比較

　　調查發現，挂職通常有四種形式：一是到下級機關挂職，即『下挂』，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關乃至中央國家機關挂職，即『上挂』；三是到其他地區的機關挂職；四是到國有企事業單位挂職。然而，在現實政治生活中，許多地方政府往往突破常規，創造了豐富多彩的挂職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區機關的牽線搭橋，組織公務員到當地民營企業挂職，學習其管理經驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務員到村級『兩委』擔任職務，進行鍛煉。

　　由於區位環境和領導工作思路的差異，不同地區的挂職工作開展得並不均衡，甚至在一地的不同轄區，挂職也迥然不同。就挂職的類型來說，『下挂』最為盛行，並逐漸趨于制度化；到其他地區特別是發達地區挂職，近年來開始在河北、江西這種內地省份逐漸興起，並且在未來若干年內呈擴大趨勢；至於『上挂』，地方政府沒太多發言權，主要取決于上級政府的安排。

　　不同地方的挂職在目標指向上也各有側重：河北武安主要謀求培養鍛煉幹部和回應上級號召(如援壩、援藏)；湖南株洲偏重培養鍛煉幹部、壯大村集體經濟、加強基層組織建設；吉林市主要是出于增強企業活力，進行企業改制的考慮；而江西九江則更注重鍛煉幹部和發展本地經濟。

　　調查顯示，各種挂職活動的主角往往是那些相對年輕的挂職人員，儘管導演這一出戲的是各個地方的組織部門。這些挂職人員，大多數都是人們所謂的『三門』幹部(從家門到校門再到機關門)。相對於那些從政經驗較為豐富的領導來說，這些年輕幹部理想主義色彩有余，老練程度不足。年輕，意味著他們精力充沛、顧慮較少，並敢于開創。正是基於此，組織部門往往願意派他們到新的環境中經受磨練。然而，也正是因為年輕能幹，他們在原單位往往充當著業務骨幹的角色，這使得其單位領導在推薦時左右為難，不知如何在上級要求和本單位利益之間y鋮鴠倍禳C

　　從幹部的意願來看，他們更願意去上級機關和發達地區挂職，而不是到貧窮落後的鄉鎮和村挂職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從挂職的內容來看，下派幹部uD要是進行資金和專案方面的幫扶；異地挂職(去發達地區)幹部uH招商引資為主，附帶學習交流；而上派挂職人員基本上停留在學習提高上。從挂職的體會來看，下派挂職能真正鍛煉幹部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地挂職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上挂人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。

　　准程式化的政府實踐

　　儘管到目前為止尚未出台專門的條例來規範挂職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同挂職活動，而且各地已經根據實踐發展出趨同的『准制度安排』。這種准程式化的政府實踐方式，為比較不同地方的挂職活動提供了一個起碼的依據，也是今後中央提供相關制度供給的基礎。

　　各地在選派挂職幹部時，不僅強調政治素質好和工作能力強，而且對年齡和學歷都有硬性要求。如武安和吉林選派挂職幹部時，規定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規定挂職人員必須在35周歲以下。至於學歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的挂職類型還附加一些特殊的標準，如到基層挂職往往強調熱愛農村工作；到異地挂職則強調紀律觀念和大局意識；到上級機關挂職往往是一些重要後備幹部。

　　有人認為挂職人員的選派過程充滿著權力鬥爭，比如一些單位領導更願意將那些不服從自己領導的『異見分子』派出去，有些單位領導可能出于平衡的考慮將彼此不合的下屬『挪』一個出去，還有的則是因為面臨升遷但職位又不夠而『暫時』 被安排去挂職。從調查的情況來看，在挂職的選拔程式上，個人自願所起的作用似乎更大。如果一個人自己不願去挂職，不管領導怎麼安排，不管單位怎麼推薦，也很難成事。

　　接收單位的選擇方式y韟h地跟挂職類型相關，跟地方政府的差別關聯較小。頗有意思的是，異地挂職的啟動有時取決于兩地領導的人際關係。在異地挂職相對較多的兩個調研地區，其成功背後都有著很強的人際色彩：河北武安與北京通州的合作始于通州代表團赴冀考察『一制三化』時所受的熱忱接待，而九江幹部赴北京石景山挂職則跟兩地組織部長的私下協定有關。在某種程度上，這是中國政治的人際化運作的生動注腳。

　　挂職人員的職務安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農村工作指導員；二是實職，包括副縣長、鄉(鎮 )黨委副書記、副鄉(鎮)長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調查中發現，下派挂職一般擔任實職居多，而去異地挂職和『上挂』，絕大多數都是出任虛職。這種差別的出現主要跟接收單位的談判能力有關，下級政府肯定要義務性地給『上面』派下來的人以實質性的鍛煉；而上級政府和其他地區則可能出于種種顧慮而不敢讓挂職人員擔綱。

　　各地對挂職人員的管理與考核也基本上大同小異，而挂職的評價則涉及挂職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種挂職文件，都清一色地規定了『挂職期滿後，表現優秀的人員，可優先提拔使用』。像吉林，還將挂職成效分為『優秀』 與『特別優秀』兩個層次：對於經考核為優秀的人員，可優先考慮職稱、職級晉升；對於特別優秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。

　　儘管九江市委組織部的官員反覆強調，挂職(哪怕表現很優秀)並不意味著提拔，它只是一種正常的幹部鍛煉途徑。然而廬山區的挂職實踐，似乎剛好與此說法相反。據筆者觀察，廬山區的駐村挂職幹部中，表現優秀的，基本上都被提拔了。

　　可見，不管是書面規定上還是實際政治實踐中，挂職已經成為影響幹部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，挂職在提拔條件裡面占據多大權重，提拔依據的是組織部門的書面考核結論還是幹部的實際挂職成效。

　　挂職出發點與效果的差距

　　調查發現，挂職的運作並不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得挂職這項准制度的出發點和現實效果之間vs在較大『出入』，影響了該制度的績效。

　　從挂職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先挂職人員自身存在認識偏差。有些挂職人員把挂職鍛煉看作一個過場，將自己視作當地的一個『短暫過客』，認為挂職期間uu需應付一下就可以。在這種思想的指導下，他們往往『身在曹營心在漢』，滿z洶_敷衍被動地開展工作，而非主動承擔相應的職責，創造性地開展工作。還有些挂職人員(主要是下派挂職幹部)，則將自己置于挂職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權謀私，貪污腐敗。這兩種極端的認識，都偏離了挂職人員應有的角色定位，造成了負面效果。

　　其次，挂職人員派出單位有不少『尷尬』。參加挂職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養前途的公務員，將他們派出去挂職，對於派出單位來說在短期內無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負擔挂職人員的工資獎金以及一定量的挂職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支援單位而對挂職地區(一般是鄉鎮和村)進行資金方面的支援。有的派出單位乾脆形象地將這種做法稱之為『為他人作嫁衣』。正因如此，有些派出單位要求挂職人員兼顧原來的工作，而不是按規定徹底與之脫鉤。在訪談的33名挂職幹部中，挂職期間真正與原單位工作脫鉤的不到50 %。

　　同時，挂職人員接收單位頗有『顧慮』。一是職位安排上的顧慮。挂職時間一般不超過兩年，出于對挂職人員不熟悉情況和短期行為的擔心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣挂職人員很難得到實際的鍛煉。在一些沿海地區，前來挂職鍛煉的幹部太多，多的鄉鎮領導幹部達到20多個，少的也有15─16個，這種『僧多粥少』的現實導致接收單位很難合理地給挂職人員安排工作。二是費用方面的顧慮。儘管挂職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位要為挂職人員提供相應的辦公場所和經費，如果是挂領導職務，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對於那些財政收入較少的貧困地區來說，這無疑是一項沉重的負擔。三是後果方面的顧慮。如果挂職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的；但如果挂職人員的工作毫無起色甚至出現負面效應，接收單位無疑是『賠了夫人又折兵』。

　　制度的缺失

　　理解中國政治現象，一個極為重要的法則就是政治原則與實踐的脫節，或者說表達結構與實踐結構的脫節。本著這種思路，不難了解挂職現象運行這麼多年卻無成文制度的原因，也正是因為原則與實踐的脫節，幹部挂職問題叢生，嚴重背離了其本來目的。

　　由於挂職牽涉到作為具體實施單位的組織部門、派出單位、接收單位和挂職人員等諸多行為主體，它需要極為精巧和完善的制度設計，否則其中的任何紕漏都會影響挂職效果。調查發現，挂職管理體制至少有四個方面的問題需要改進。

　　一是實施單位、派出單位、接收單位和挂職人員之間的關係模糊不清，各主體的權限和責任有待進一步明確。二是對挂職人員的管理和考核出現『真空』狀態。作為實施單位的組織部門一般滿z洶_結束階段的考察，作為業務主管單位的接收單位的日常業務管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則『鞭長莫及』，這種管理與考核上的 『真空』，容易導致挂職人員放任自流甚至違法亂紀。三是挂職與提拔使用的關係。挂職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權重？如何衡量挂職優秀與否？這些問題，各個地方的挂職文件中都未詳細加以說明，只是籠統地規定 『挂職表現優秀的，優先提拔使用』。四是全國缺少一部統一的挂職條例。目前對挂職進行部署和安排，都是依據中央和地方政府的專門文件進行的，缺少一部u國統一的條例。在《公務員法》中，挂職鍛煉只是作為公務員的交流形式之一而被簡單提及，缺少具體的操作性規定。

　　在調查中，筆者經常聽到地方幹部對於『制度匱乏』的感嘆。他們告訴我，雖然制度並非萬能，但若沒有一項全國性的挂職條例或規則，開展工作時總感覺無所適從。筆者深以為然。的確，正是因為制度的供給不足，才導致挂職人員和所涉單位缺少行為准則，進而造成挂職問題叢生乃至發生『畸變』。

　　由於制度不足，在挂職中真正起著調節作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于官場的各種『潛規則』。這些文化和『潛規則』，積極進步的成分很少，消極落後的成分居多。

　　例如，由於挂職後可以留任，個別事業單位成員將挂職當作轉入國家機關的跳板；因挂職人員要到接收單位所在地區工作，那些家人分居兩地的人將挂職變成了親人團聚的好機會；有的幹部借異地挂職之名，行旅遊觀光和走親訪友之實；還有的單位領導將選派幹部挂職當作『發配』機關人員的合法手段。如果是帶著上述目的去挂職，很難想像能取得理想的效果。接收單位出于不願與人為敵，寧願一團和氣、與人為善的考慮，導致難于有效管理和評價挂職幹部。-